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El endeudamiento de las provincias: el default interior

Por Alfredo Zaiat, en Página/12. Macri promovió el endeudamiento en dólares de las provincias que ahora son el eslabón débil en la cadena del default. Con la megadevaluación de 17 a 40 pesos, más el ajuste que les transfiere la Nación, está asfixiada Buenos Aires, que tomó 5000 millones de deuda, seguida por Córdoba y Santa Fe.

En 2016 y 2017, quince provincias, lideradas por la de Buenos Aires, imitaron al gobierno nacional y se lanzaron a una carrera vertiginosa de endeudamiento externo. En apenas 24 meses emitieron bonos por unos 12.200 millones de dólares, que bancos internacionales distribuyeron con entusiasmo entre inversores locales y del exterior. La megadevaluación macrista está haciendo tambalear esa ficha del dominó de la deuda argentina, que incluye a la nacional y a la corporativa. Las historias de los crac financieros enseñan que estos comienzan con la caída de un eslabón débil de la cadena del frenesí especulativo, para luego tumbar a uno que hasta ese momento era considerado inconmovible. Las deudas provinciales en dólares son el eslabón débil.

El alza fulminante del tipo de cambio de 17 a 40 pesos, desde diciembre del año pasado hasta el cierre del viernes último, ha alterado el presupuesto de provincias endeudadas en dólares. La carga de intereses a pagar se ha duplicado medida en pesos, con ingresos que no suben en esa proporción debido al impacto de la recesión en la recaudación y con la decisión deliberada del gobierno nacional de trasladar a las cuentas provinciales parte del ajuste prometido al FMI.

Entre el ahogo financiero de los presupuestos provinciales y la corrida cambiaria que amenaza a mutar a bancaria de depósitos en dólares, al gobierno sólo le queda asirse de la mano de Donald Trump para que Estados Unidos brinde la aprobación del nuevo acuerdo con el FMI. Y, en el sueño húmedo de sectores de la Alianza Cambiemos, conseguir una línea de crédito del Tesoro o de la Reserva Federal. A medida que se acelera la crisis puede ser que ni uno ni otro venga al rescate del naufragio del barco macrista.

Mala praxis

María Eugenia Vidal hizo lo mismo en la provincia que Mauricio Macri en el gobierno nacional. Financió el déficit en pesos de sus cuentas públicas contrayendo deuda en dólares, divisas que vendió en el mercado o al Banco Central para conseguir fondos para hacer frente a gastos corrientes. Cuando economistas de distintas vertientes ideológicas mencionan la mala praxis del macrismo, ya sea en la administración nacional o en la bonaerense, que lanzó a la economía a una crisis de proporciones, se refieren, entre otras cuestiones, a la estrategia de cubrir el déficit operativo en pesos con deuda en dólares. La megadevaluación ha dejado al desnudo la devastadora inconsistencia de esa política. Se decía que era imposible superar las malas administraciones pasadas en la Provincia de Buenos Aires; Vidal lo consiguió y con más recursos que otras.

En marzo de 2016, la gestión Vidal tomó deuda por 1250 millones de dólares a una tasa elevadísima del 9,125 por ciento. Otras emisiones se concretaron en junio (500 millones) y octubre de ese año (otros 500), y el resto en febrero y octubre de 2017. En total, 5082 millones de dólares. Fue la provincia que emitió más deuda en dólares.

Del total de la deuda bonaerense, el 76 por ciento está nominado en dólares. Ese nivel de exposición a la variación del tipo de cambio incrementó la inestabilidad de las cuentas provinciales. Como se mencionó, la carga adicional de intereses en pesos para cumplir con los pagos de esa deuda en dólares descompensó el presupuesto. Esa disparatada estrategia financiera terminó de diluir los recursos incrementales conseguidos por Buenos Aires gracias a la relación privilegiada que tiene con el gobierno nacional.

La administración Vidal comenzó con más fondos por la devolución, desde 2016, de 3 puntos anuales acumulativos hasta los 15 que se restaban de la coparticipación federal para la Anses. También recibió más asistencia de la Anses para cubrir el déficit del Instituto de Previsión Social, además consiguió la actualización del Fondo del Conurbano. Todos esos recursos adicionales y más se irán por la canaleta de la deuda externa provincial.

El stock de la deuda provincial durante la gestión Vidal ha subido 287 por ciento en pesos corrientes y 36 por ciento en dólares, al totalizar 471.945 millones de pesos, equivalentes a 12.712 millones de dólares (a la paridad de 37,12 pesos por dólar), según la estimación realizada por un equipo integrado por Juan Manuel Pignocco, Fernando Alvarez, Martín Di Bella y Erica Pinto, en el reporte “El globo de la deuda en Buenos Aires”. En el presupuesto 2018 provincial está previsto recursos para afrontar pagos de capital e intereses por 64.554 millones de pesos, que con un dólar a 37 pesos aumenta en 23.757 millones de pesos, cuenta que se va incrementando a medida que sube la paridad cambiaria. Para atender esas cancelaciones, la provincia ha acelerado la colocación, a ritmo mensual, de Letras del Tesoro a tasas de interés en pesos crecientes y a plazos más cortos. El stock de esas Letras ya suma 8229 millones de pesos.

Riesgos

La estrategia macrista de endeudamiento externo para financiar gastos corrientes en pesos sumó a otras provincias, además de Buenos Aires, que se lanzaron a esa política imprudente. Un informe elaborado por Delphos Investment detalla que entre las provincias que tienen el mayor porcentaje de su deuda en dólares se ubican Santa Fe y Córdoba, con el 99 y 95 por ciento del total, respectivamente. Le siguen Chubut (86 por ciento), Buenos Aires (76), Neuquén (76), La Rioja (66), Entre Ríos (59), Tierra del Fuego (55) y CABA (54). Entre las provincias que menor porcentaje de su deuda en dólares se ubican Chaco, con 35 por ciento, Río Negro, con 40, Mendoza, con 42 y Salta, con 49 por ciento.

Córdoba tiene tres bonos en circulación (con vencimientos en 2021, 2024 y 2027), a tasas de 7,125 a 7,450 por ciento anual. La deuda del territorio político de Juan Schiaretti, al 30 de noviembre de 2017, era de 42.845 millones de pesos, con un tipo de cambio de 17,50 pesos por dólar, equivalente a 2500 millones de dólares. La megadevaluación macrista elevó ese pasivo a casi 100 mil millones de pesos.

Las provincias endeudas en dólares se enfrentan a la exposición de la variación del tipo de cambio (descalce de monedas) y a mayores riesgos de refinanciación. La deuda con bonos distribuidos en el mercado internacional se ha más que duplicado con relación a 2012, concentrándose gran parte en apenas tres emisores: las provincias de Buenos Aires y Córdoba y la Ciudad de Buenos Aires.

Con tasas altísimas en pesos en el mercado local y sin acceso al financiamiento externo, se deteriora la capacidad de pago de provincias. La agencia Moody’s indicó en un reporte acerca de las deudas provinciales que en el bienio 2016-2017 aumentó la deuda sin cobertura cambiaria porque fueron cada vez más las contraídas en el extranjero en relación al financiamiento conseguido en el mercado local. Para concluir que “se incrementó así el riesgo de no poder refinanciar esas deudas al vencimiento”. Esa situación se conoce como riesgo de cesación de pagos o default.

Imprudencia

La deuda total de las provincias representaba el 125 por ciento de los ingresos totales provinciales en 2003, para bajar a apenas el 20 por ciento en 2015. Este proceso de desendeudamiento, en línea con el mismo que se daba a nivel nacional, ha facilitando el vertiginoso ciclo de deuda durante el periodo macrista. El deterioro fiscal de muchas provincias por el estancamiento económico y los menores recursos de coparticipación que empezaron a recibir en términos reales fueron disimulados con el festival de deuda interna y externa.

Las fuentes de financiamiento de las provincias tuvieron una brusca alteración en el gobierno de Cambiemos. Mientras en 2013 el 52 por ciento provenía del gobierno central y el 39 por ciento de emisión de deuda en el mercado, en 2017 esa relación pasó a ser de 26 y 61 por ciento, respectivamente. El gobierno nacional dejó de asistir a las provincias, lanzándolas así a los tiburones del negocio de la deuda en el mercado internacional.

El documento “Los desafíos de las deudas provinciales” de Walter Agosto, publicado, en junio de 2016, por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, advertía que “la salida de varias jurisdicciones a los mercados internacionales para obtener financiamiento en una situación de desequilibrio fiscal generalizado, renueva la necesidad de establecer mecanismos y procedimientos explícitos para la gestión de la deuda y la autorización de nuevo endeudamiento”. No hubo nada de eso y lo que menos se promovió fue prudencia en el endeudamiento externo.

Agosto explica en ese sentido que la combinación de desequilibrio fiscal con la posibilidad de acceso masivo a nuevo financiamiento imponía la necesidad de anticipación a través de una política pública preventiva, articulada y efectiva para impedir un endeudamiento desmedido. Indica que esa preocupación se acrecentó teniendo en cuenta el marco de incentivos que caracterizan al federalismo fiscal argentino, donde la elevada probabilidad de rescates por parte de un gobierno central que actúa como prestamista de última instancia, debilita la restricción presupuestaria de los gobiernos subnacionales.

Ahogados

La megadevaluación macrista está ahogando los presupuestos de las provincias, que se sumergirán aún más con el ajuste previsto. Sin un acuerdo vigente con el Fondo, como en la actualidad, la situación financiera de la Nación y las provincias se ubica al borde del abismo. Y en caso de rubricarse un nuevo pacto con el FMI, sólo evitarán caerse inmediatamente al vacío, quedando al borde.

En otros países de la región (por ejemplo, Brasil, México o Colombia) no es habitual la autorización a territorios subnacionales para que se endeuden en dólares sin restricciones. El macrismo otorgó vía libre. Los gobernadores son responsables de arrojarse a colocar bonos en dólares en el mercado internacional, pero ese frenesí de la deuda ha sido alentado por la Nación. Además de acercar recursos para aliviar las cuentas por la asfixia inicial instrumentada por el gobierno central, con el objetivo de disciplinar gobernadores, en el primer año de la administración macrista, esos dólares permitieron abultar el stock de reservas del Banco Central. El entonces presidente del Banco Central, Federico “Yo no me quiero ir” Sturzenegger, ha podido de esa forma disimular la caída de reservas por el aumento de la fuga de capitales.

Las provincias, a diferencia de la Nación, no emiten pesos para poder cancelar intereses y capital de su deuda, dependiendo de los ingresos propios y de los recursos de coparticipación. Los pasivos en moneda nacional pueden ser refinanciados por la Nación, como sucedió en ocasiones pasadas. Con los nominados en dólares la situación es más complicada. La Nación puede acumular reservas en el Banco Central vía dólares provenientes del comercio internacional y por endeudamiento. Las provincias, en cambio, no reciben dólares por exportaciones y dependen exclusivamente de otras colocaciones de deuda en dólares para cancelar pasivos en esa moneda. El panorama es crítico cuando se precipita una megadevaluación, como la que está en curso. La derivación de esta situación es conocida: un salvataje de la Nación, en caso de contar con dólares suficientes en el Banco Central, o la declaración de la insolvencia.

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